WA丨马红杰丨北京城市更新发展历程和政策演变——全人命周期经管和评估轨制探索丨北京城市更新

北京城市更新发展历程和政策演变——全人命周期经管和评估轨制探索Development Process and Policy Evolution of Urban Regeneration in Beijing: Exploration of Life Cycle Management and Evaluation System马红杰MA Hongjie摘记：跟着经济由高速增长阶段转向高质料发展阶段，北京的城市发展也从容从外延延迟式转向内涵提高式，进入以提高质料为主的转型发展新阶段。本文回溯了新中国成立以来北京城市更新政策的实践探索和发展历程，在掂量 “十四五”时期发展主见的基础上，明确在减量布景下，北京实施城市更新所面对的新场面和新任务，从城市更新责任的举座组织架构、加强计较引颈、创新轨制联想和探索实践案例4个角度伸开分析，判辨新期间北京城市更新通过轨制创新进入全人命周期经管的新阶段。要害词：北京，城市更新，轨制创新，全人命周期0 媒介党的二十大论述指出，“提高城市计较、征战、治理水平，加速转化超大特大城市发展方式，实施城市更新举止，加强城市基础设施征战，打造宜居、韧性、智谋城市”。2022年，我国城镇化率已达到65.22%，笔据社科院分析，中国将在“十四五”期间出现城镇化由高速鼓动向从容放缓的“拐点”[1]。城市更新是城市发展的势必产品，城镇化进度达到一定阶段后，城市开发征战方式和经济增长方式都将发生转化，势必面对城市更新这一紧迫问题。以前5年，党中央、国务院接踵批复了北京城市总体计较、城市副中心控规、都门功能中枢区控规，构建了都门计较的“四梁八柱”。北京是世界第一个已毕减量发展的城市，北京的城市发展已毕了从“荟萃资源求增长”向“疏解功能谋发展”的要紧转化，确立了“控增量、促减量、优存量”的城市更新念念路，城市更新迈向聚焦政策、聚焦实施、聚焦下层，通过轨制创新已毕全人命周期经管的新阶段[2]。1 回溯北京城市更新发展历程开国后，中央政府在北京旧城的基础上征战新城，符号着现代北京城市更新的起点。发展于今，北京的城市更新阅历了迂回变化中探索城市更新、以城市征战带动城市更新、用文化内核引颈城市更新3个阶段。1.1 第一阶段（1949-1978）：迂回变化中探索城市更新1949年的北京旧城区域，完好延续了明清4个世纪以来中古时期的都市面庞。在北京被确定为新中国的都门后，为更好推动都门征战与城市面庞的改善，北京运行了大规模的城市更新。由于政事经济场面的不断变化，这一阶段的城市更新责任在迂回变化中不断探索。本阶段的城市更新责任东要所以旧城为对象的“旧城改造”。因受“先出产、青年存”念念想的影响，旧城改造责任以政府为主导，以征战安静中央机关办公、政事举止、工业出产与居住等需求的样式为主体。1957年提倡的《北京城市征战总体计较初步决策（草案）》中明确提倡，北京要征战为现代化的大工业基地，对旧城改造的力度也要加大。进入1960年代，“先出产、青年存”带领念念想的延续，导致北京出现了基础设施缺口极大、违纪建筑走漏、房屋居住要求变差、生存环境遭到遏止等一系列问题。“文化大创新”运行后，计较部门被破除，总体计较暂停，加上“三年不搞城市计较”等不雅点的提倡和政事畅通的影响，北京的旧城改造致使是举座的征战，都是在错落无序中进行。1972年提倡的《北京城市征战总体计较决策》虽未得到批复，但初次从城市更新角度提倡了北京征战的新念念路，旧城改造的措施也渐渐放缓，城市更新和城市计较也变得有序，为之后的城市用地功能布局养息奠定了基础，也为下一阶段市区城市更新指明了主见[3]。1.2 第二阶段（1978-2002）：以城市征战带动城市更新1978年十一届三中全会后，中国负责运行了调动怒放。北京的城市征战和城市更新的速率不仅彰着加速，念念维方式和价值导向也运行转化。1982年编制完成的《北京城市征战总体计较决策》，提倡了要改善居住、欺压工业发展的新念念想，从“先出产、青年存”提高到“出产与生存并重”；从旧城“大拆大建”提高到“有机更新”；从“局部调动”提高到“举座保护”。1984年国务院颁布的《城市计较条例》成为我国第一部联系城市计较、征战和经管的基本法例，法例明确指出：“旧城区的改建，应当解任加强调动、合理欺骗、妥当养息、从容改造的原则”。 1980-1990年代，北京接踵扩充了历史文化保护区带动旧城有机更新、买卖开发带动危改、推动产业“退二进三”等新方法，同期颁布了联系饱读吹配套政策。这些新方法新政策高效推动了城市更新的实施，短期间内补充了生存基础设施短板，优化了城市功能与布局，也征战了一批海外化高品性功能区，为北京的财政收益和住户生存改善带来了高大孝敬。天然原有“重征战，轻保护”的表象得到了一定改变，旧城地区在一定程度上得到了调动和提高，但好多城市更新样式与旧城的空间范围近似，有多半传统的巷子、院落、街巷隐藏，原住民外迁，应时而生的大体量、高密度的现代建筑群对古都的历史风貌和款式变成了负面的影响。这一阶段的城市更新责任东要通过房地产开发等征战的技巧，高速高效带动了扫数这个词北京的城市更新。此阶段事后，北京城市征战的措施彰着放缓，城市更新责任也向着雅致化、渐进式的主见转化。1.3 第三阶段（2002-2017）：用文化内核引颈城市更新21世纪以来，跟着城市化进度加速，天然资源与城市征战的矛盾愈发隆起。传统成片排除重建、增量更新的方式已难以应付城市更新责任新阶段的挑战。2002年，北京市东说念主民政府批准了北京市计较委员会组织编制的《北京旧城25片历史文化保护区保护计较》。同庚，北京市确定了第二批15片历史文化保护区。历史文化保护区的规定，符号着北京历史文假名城点、线、面的保护框架基本形成。2004年，跟着《北京城市总体计较（2004年-2020 年）》的编制完成，区域统筹、举座保护、微轮回、有机更新等成为了城市更新的主体念念想，老城悠久的历史文化内涵也得到了全面意思意思。这一阶段的城市更新责任是在尊重历史风貌和款式的前提下，灵活欺骗存量空间，渐进式地推动城市更新的落地。同期，原住民的需乞降意愿被进一步意思意思，公众参与、多元共治等理念得到发展和应用。从外皮建筑空间实质的更新提高到文化内核的传承，城市更新的任务也愈增加元，不仅要改善更新地区的居住品性，也但愿通过更新提高街区活力，促进东说念主文回答。2017年，党的十九大提倡“我国经济已由高速增长阶段转向高质料发展阶段”，伴跟着新版北京城市总体计较批复，北京的城市更新责任也负责进入全人命周期经管的新阶段，向着推动城市可捏续发展、高质料发展、高水平治理的系统工程主见不断提高。2 北京城市更新面对的场面与任务北京的城市更新是千年古都的城市更新，是落实新期间都门城市计谋定位的城市更新，是减量布景下的城市更新，是安静东说念主民民众对好意思好生存需要的城市更新[4]。在落实城市总体计较、强化都门功能、补皆功能短板的布景下，北京的城市更新限度要素多，实施诉求大，腾挪空间少，面对诸多挑战。2.1 建筑规模增量空间小2017年，中共中央国务院在北京城市总体计较的批复中明确：“严格欺压城市规模，以资源环境承载才智为硬敛迹，切实减重、减负、减量发展，实施东说念主口规模、征战规模双控，倒逼发展方式转化、产业结构转型升级、城市功能优化养息” [5]。在都门减量发展的布景下，各区政府极度体恤建筑规模绸缪投放使用对于地区经济发展的酬劳率。在实践中发现，由于保险住户基本生存、补皆城市短板的更新样式以非牟利性为主，难以招引社会成本、产生经济效益，各区政府向非牟利性设施投放建筑规模绸缪的积极性精深偏低。2.2 土地政策畛域不显然在北京的城市更新鼓动历程中，土地政策中的土地建设方式、土地过渡期、土地使用年期及土地价款等方面衰退有用支捏措施，如土地建设方式板滞于传统招拍挂模式，容易导致城市更新样式在实施推动历程中重走房地产带动城市发展大拆大建的老路，进而演变为通过实施城市更新拿地囤地，与城市更新的初志以火去蛾中。城市更新样式适用土地过渡期政策的情形及联系手续办理要求还有待程序，土地5年过渡期政策到期后的经管方式不解，尤其是适用过渡期政策的样式怎么办理用地手续，将顺利影响实檀越体参与城市更新周转样式的能源和信心。2.3 孤单散点样式比要紧城市更新本质上是对城市资源的再分派，波及到环球要素供给、产功绩效、节能环保、不动产转让、土地退出等多方面关节。现时，部分已实施的孤单散点式布局的城市更新样式，仅对区域的上风更新资源进行空间和产业升级，是快进快出的成本盈利运作路子。这种衰退区域统筹的城市更新容易导致地区“厚味的肉都先吃光了，留住的都是难啃的骨头”。区域瑕疵更新任务未能与上风更新资源进行有用绑缚，经年累月，将导致区域的基础设施欠账多，历史留传问题处置难，环境品性捏续着落。3 构建全人命周期城市更新经管轨制2020年，党的十九届五中全会初次提倡“实施城市更新举止，提倡以高质料发展为主见、以安静东说念主民宜居宜业需要为起点和落脚点、以功能性改造为要点的城市更新责任要求”。随后，北京针对城市更新的《北京市城市更新举止绸缪（2021-2025 年）》《对于实施城市更新举止带领意见》《城市更新专项小组责任决策》《北京市城市更新专项计较》《北京市城市更新条例》等文献接踵出台，通过举座组织架构、加强计较引颈、创新轨制联想和探索实践案例4个维度体系的轨制共建，北京的城市更新责任进入了全人命周期经管的新篇章。3.1 举座组织架构北京看成世界第一批开展城市更新责任的试点城市，2021岁首，由市委城市责任委员会诞生城市更新专项小组，由市委、市政府主要负责同道领衔挂帅，合作鼓动北京城市更新各项责任任务落实。城市更新专项小组由市长担任组长，分摊发展调动、财政、城市征战和城市经管的副市长担任副组长，要点部署年度要点责任并组织实施，依期听取各成员单元、各区鼓动城市更新要点任务的情况请问，参谋要点难点问题。专项小组下设推动实施、计较政策、资金支捏3个责任专班，推动实施专班负责承担专项小组平日事务责任，制定城市更新年度任务绸缪并督促实施；计较政策专班负责统筹参谋城市更新计较、土地联系配套政策、圭臬并组织实施；资金支捏专班负责参谋制定城市更新资金筹集决策，完善资金使用着力机制，调动创新政府投资、财政补贴等财税轨制，饱读吹通过社会成本参与等多方式筹集城市更新资金。计较政策专班负责统筹的计较和土地政策是城市更新的中枢政策，专班在落实专项小组惯例任务的基础上，要点开展了两项“自选动作”：一是加强从上至下的传导与监督，搭建“城市更新计较统筹合作平台”，依期召开城市更新计较统筹合作平台会，宣传解读政策，鼓动城市更新样式实施落地，并通过台账作念好要点任务的后续追踪；二是畅达从下到上的反馈与疏通，建立计较政策专班季度评估机制，对各区政府（管委会）鼓动城市更新的责任见效、经典案例、民众舒服度等3个方面进行点评侦察，打造城市更新全人命周期经管和评估的轨制闭环体系。3.2 加强计较引颈在北京国土空间计较体系中，城市更新地区计较属于接洽征战区范围内欺压性刺眼计较领域，对上需要落实总体计较、分区计较的各样式标绸缪和刚性管控要求；对下需要依托下层治理捏续筹谋生成更新样式，有用蛊惑和支捏征战部门主导的城市更新举止绸缪；横进取需要通过城市更新专项计较与发展调动部门的经济社会发展计较有用协同，共同支捏和保险城市功能效益举座提高。2022年5月，北京市政府负责发布《北京市城市更新专项计较（北京市“十四五”时期城市更新计较）》，看成带领本市行政区域内城市更新责任的总体安排。该专项计较在全市1371个街区管控范围内，规定近期178个存量街区，梳理全市接洽征战区内可更新建筑约245km²，明确了以计较街区为基本单元，以存量建筑为主体的城市更新责任念念路，进一步确定了“十四五”时期北京将以“功能完善、提质增效、民生改善、严控大拆大建”为原则，鼓动小规模、渐进式、可捏续的更新，系统构建了城市更新责任的主见体系、空间体系、方法体系、组织体系、能源体系和保险体系。北京以街区为单元在刺眼计较层面鼓动片区更新，在街区层面对资源与任务进行举座统筹、“肥瘦搭配”。在空间布局上，片区更新是融多种更新类型于一炉，使空间上的物理叠合，向功能和发展上的化学提质转化，碰撞出更多活力空间；在运营经管上，片区更新是化零为整，阐发专科化、规模化效益，作念到举座运营，形成微利可捏续盈利模式，招引社会成本参与。北京按年度调动完善刺眼计较的编制本领圭臬与着力程序，明确增量街区计较和存量街区计较两种编制方法，要点分裂“刚性管控”与“蛊惑完善”内容，构建“图则、导则加限定”三位一体的编管模式。增量街区形成“一控两导”的中枢图纸，“管控图则”体现控规刚性要求，必须严格执行；导则是计较的本领性内容，体现弹性蛊惑要求，其中“计较联想导则”隆起高品性蛊惑，“计较实施导则”明确资源任务清单和实施安排。存量街区在“一控两导”的基础上增加“存量更新导则”，按类型梳理街区范围内闲置低效建筑和空间等存量资源的散播、功能、规模、权属等信息，提倡更新欺骗的蛊惑主见和实施要求（图1）。

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1 “图则、导则加限定”三位一体的编管模式3.3 创新轨制联想城市更新的能源来自于政策的创新，通过开释政策红利赋予更新能源，有用推动城市更新。北京真切制定减量布景下的城市更新激励政策，构建适用于北京城市更新的“1+N+X”政策体系（图2）。“1”是《北京市城市更新条例》（以下简称《条例》），是全市层面的顶层轨制联想文献；“N”是针对中枢区平房（院落）、老旧小区、老旧厂房、老旧楼宇等更新对象的分类型、互异化管控政策，已出台《对于实施城市更新举止的带领意见》等“1+4”政策文献；“X”是蛊惑实践情况，针对堵点、难点，实时出台小、快、灵的政策细目，通过小切口推动大调动，如2022年9月发布的《对于存量国有征战用地皮活欺骗的带领意见（试行）》，在土地欺骗方式及年限、异域置换、价款交纳等方面提倡支捏政策。

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2 北京城市更新“1+N+X”政策体系2023年3月1日起负责执行《条例》，是对北京现行的举止绸缪、专项计较、带领意见等政策文献通过法例体式进一步的明确和固化，为北京的城市更新责任提供法治保险。《条例》明确，北京的城市更新是指对本市建成区内城市空间形态和城市功能的捏续完善和优化养息，包括居住类、产业类、设施类、环球空间类、区域详尽类等5大类、12项更新内容，不包括土地一级开发、商品住宅开发等样式。同期，《条例》从计较、土地政策方面给出具体措施，保险城市更新的成功鼓动。计较政策方面，提供弹性空间，不搞 “一刀切”，通过明确旅途招引社会成本参与：（1）明确北京的城市更新责任应加强计较引颈，初次提倡“更新类欺压性刺眼计较”的看法及要求，支捏和保险城市更新样式的实施需求；（2）通过“必要附属设施不计”和“保民生增量全区统筹”两条建筑规模核算旅途，激活各区建筑规模绸缪流量池，引发城市更新实施能源；（3）探索实施建筑用途出动和土地用途兼容，允许买卖服务业类建筑用途之间相互出动、工业以及仓储类建筑出动为其他用途，贬责已毕城市功能历程中合理变更建筑和土地使用用途的需求；（4）对无审批手续、审批手续不全或是近况与原审批不符的建筑，分情形给予处理，为存量建筑更新明确了实施旅途；（5）进一步明确联系程序圭臬要求，提倡城市更新中东说念主防工程、建筑退线、建筑间距、日照期间、纯真车泊车数目等无法达到现行圭臬和程序的，不错按照改造后不低于近况的圭臬进行审批；（6）通过完善消防本领圭臬和开展性能化联想，贬责城市更新既有建筑改造难以安静现行圭臬的问题，不行偏废消防安全保险和改造本领圭臬合理，已毕消防安全性能水平有用提高。土地政策方面，转化传统以增量为主的城市发展不雅念，优化存量更新期间的土地欺骗模式：（1）完善国有征战用地建设方式，城市更新样式可笔据样式计较要求、土地用途和市集主体意愿，照章聘请租借、出让、先租后让、作价出资不祥入股等土地供应方式使城市更新历程中的供场地式愈加丰富和灵活各样；（2）明确土地过渡期政策，在不改变用田主体的前提下，城市更新样式妥当更新计较以及国度和本市支捏的产业业态，如新式基础设施、科技创新等高精尖产业、文化产业、养老产业等，可在5年内不断按原用途和土地职权类型使用土地；（3）进一步裁汰土地使用成本，供场地式方面，饱读吹聘请租借方式用地；土地价款方面，对提供环球服务设施、补充城市短板等为城市作念出孝敬的更新样式，应当斟酌土地取得成本、环球要素孝敬等要素，详尽确定土地价款；（4）灵活确定土地使用年限，饱读吹以弹性年期方式用地，故意于周转存量土地资源，促进土地集约高效欺骗；对国有征战用地使用权剩余年期不及的，允许照章妥当延长使用年限，有用贬责了更新中剩余年期不及的问题。3.4 探索实践案例北京恒久坚捏以案说法，以例促策，通过搭建多元协商、怒放共治的平台，统筹阐发政府、市集、公众的协同作用，鼓动城市更新实施案例的生成落地。在政府蛊惑方面，以政府插足环球空间整治、轨说念征战、要紧样式征战等多种方式撬动多元成本参与，以点带面，统筹推动地区更新；在市集主体方面，引发市集投资活力与更新能源，通过具体样式实施带动区域发展，提高金钱价值；在住户参与方面，加强街镇党建引颈下层治理，改造前问需于民，改造中问计于民，改造后问效于民；在社会支捏方面，实行包袱计较师和建筑师负责轨制，依托专科本领支捏，构建协同治理、良性互动的城市更新治理组织体系，用“外脑”提高城市更新样式的举座品性。片区统筹是城市更新的主导主见，为饱读吹和鼓动片区详尽更新，北京将编制街区欺压性刺眼计较看成统筹街区空间资源、雅致化管控城市风貌、塑造城市特色的有劲技巧，以昌平回龙不雅、天通苑地区街区欺压性刺眼计较为样板，与下层治理相蛊惑，针对存量更新地区本性，通过“体检评估找问题”形成问题清单和资源清单、“多元协商问需求”形成需求清单和愿景清单、“举座筹谋配政策”形成策略清单和政策清单、“制定绸缪扩充动”形成任务清单和样式清单这4个方法，统筹增量资源和存量资源，提倡六大计较策略及36条计较要点，创新形成“四步走”“八清单”的存量控规编制方法（图3），为大型社区治理提供可复制、可推广的都门决策。

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3 4步走8清单表示2022年7月，北京举办首届“北京城市更新最好实践评比举止”，16个“最好实践”样式和18个优秀案例从全市100多家单元申诉的210个样式中脱颖而出，获选样式类型丰富，体现了惠民生、保名城、调结构、补短板、提质料、促发展的主见和多元参与的本性，具有较强的社会影响力和较好的示范效应。入选样式中，民生类样式占到1/4，包括光明楼17号、劲松北社区、“小空间大生存”等样式，反馈了北京城市更新牢牢围绕“七有”“五性”1），从补短板和强弱项开拔，打造民生改善详尽体，切实增加民众的取得感。4 结语城市更新是一项社会治理层面的环球政策，需要组织全社会力量捏续跟进，精治、共治、法治，久久为功。按照“组织明任务、计较定主见、政策推样式、样式出见效”的城市更新轨制框架，北京通过建立“政府部门引颈、社会力量参与、责师本领支捏、住户民众共建”的城市更新全人命周期可捏续保险模式，加强机制保险、政策保险、服务保险和评估保险，变一次性责任为历久动态追踪鼓动，变样式孤独更新为以街区为单元的举座连片更新，统筹城市更新历程中的平日数据，构建北京城市更新全周期经管的基础底数，聚焦以东说念主民为中心的空间治理和环球治理政策集成，走好减量布景下都门高质料城市更新之路，打造宜居、韧性、智谋城市。□注目1）“七有”：幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所终、住有所居、弱有所扶。“五性”：便利性、宜居性、各样性、公说念性、安全性。参考文献[1]张车伟,蔡翼飞.东说念主口与服务绿皮书：中国东说念主口与服务问题论述No.22 [M].北京:社会科学文献出书社,2022.[2]杨浚,文爱平.杨浚：计较引颈，更新提质[J].北京计较征战,2022(01):204-207.[3]王崇烈,陈念念伽.北京城市更新实践历程归来[J]北京计较征战.2021(06):26-32.[4]北京市东说念主民政府.北京市城市更新专项计较（北京市“十四五”时期城市更新计较）[EB/OL].(2022-05-18)[2023-02-10].http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202205/t20220518_2715630.html.[5]中华东说念主民共和国中央东说念主民政府.中共中央国务院对于《北京城市总体计较（2016年－2035年）》的批复[EB/OL].(2017-09-27)[2023-02-10].http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/27/content_5227992.htm.马红杰B.1973北京市计较和天然资源委员会刺眼计较处（城市更新处）处长本文图片均由马红杰提供北京城市更新　 004　马红杰　　　北京城市更新发展历程和政策演变——全人命周期经管和评估轨制探索　 010　张铁军，杨磊　　　城市更新布景下的控规编制方法参谋——以北京回龙不雅、天通苑地区街区控规为例　 015　刘伯英，李匡，杨福海，孟璠磊　　　工业用地更新布景下北京旧工业建筑保护欺骗的归来与掂量　 021　潘芳，黄哲姣，邢琰，李荣欣　　　城市更新布景下北京商圈改造趋势分析及策略建议　 026　周沫，申珅　　　浅谈城市更新“四个一体化”的“首开警戒”　 032　黄哲霏，吴杨洋，罗金晶，蒋燕，贾瀚珺　　　以IPD方法论促进城市更新多专科协同的应用参谋——以北京老旧小区改造样式为例　 038　王健，王博，阎照　　　从“菜市集”到“邻里中心”——基于需求档次表面的城市老菜场更新提高策略参谋　 044　赵幸　　　城市更新布景下的计较共治——北京城市计较公众参与的方法、实践与机制　 050　侯晓蕾，邹德涵　　　城市小微环球空间公众参与式微更新途径——以北京微花坛为例　 056　刘智斌，张德民，党昊悦　　　更新·延续：危旧建筑改建可捏续策略探讨——以东城区光明楼小区17号楼改建试点样式为例　 062　北京城征战计发展集团股份有限公司　　　北京新能源金融科技中心，北京，中国　 068　杨宝林，何俊乔，董轶聪，刘蕾　　　北京城市副中心北东说念主厂区改造更新实践，北京，中国　 074　北京清华同衡计较联想参谋院有限公司　　　冬奥社区更新改造，北京，中国　 080　 ARQ建筑事务所，毕晓燕　　　三里屯太古里西区改造，北京，中国　 086　始创集团　　　始创郎园，北京，中国　 090　北京市建筑联想参谋院有限公司　　　育英学校科学城学校，北京，中国　 092　 URBANUS 都市实践　　　六一幼儿园科学城园，北京，中国　 094　 Crossboundaries　　　柠檬花——前沙涧幼儿园，北京，中国　 096　北京市建筑联想参谋院有限公司　　　七色·光之幼儿园，北京，中国　 098　终点建筑　　　可怒放幼儿园，北京，中国建筑文化　 100　崔婉怡，许懋彦　　　从《联想元素》看包豪斯联想老师的感性内核与视觉转向工程实录　 108　张筠之，查金荣，刘阳　　　传统砖砌建造文化的现代抒发——以冯梦龙村歌文化馆为例简讯　 112　本期责编：兀晨客座剪辑：潘芳

全文刊载于《世界建筑》202304期。转载请注明出处。本站仅提供存储服务，扫数内容均由用户发布，如发现存害或侵权内容，请点击举报。